PARECER PRÉVIO POR COMISSÃO MISTA E TRAMITAÇÃO DE NOVAS MEDIDAS PROVISÓRIAS - 1 A 7

Parecer prévio por comissão mista e tramitação de novas medidas provisórias –1
A emissão de parecer, relativamente a medidas provisórias, por comissão mista de deputados e senadores antes do exame, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das casas do Congresso Nacional (CF, art. 62, § 9º) configura fase de observância obrigatória no processo constitucional de conversão dessa espécie normativa em lei ordinária. Com base nesse entendimento e tendo em conta razões de segurança jurídica para a manutenção dos diplomas legais já editados com esse vício de tramitação, o Tribunal acolheu questão de ordem, suscitada pelo Advogado-Geral da União, para alterar o dispositivo do acórdão da presente ação direta apreciada em assentada anterior. Ato contínuo, em votação majoritária, julgou improcedente o pleito formulado, mas declarou, incidentalmente, com eficácia ex nunc, a inconstitucionalidade dos artigos 5º, caput, e 6º, §§ 1º e 2º, da Resolução 1/2002, do Congresso Nacional [“Art. 5º A Comissão terá o prazo improrrogável de 14 (quatorze) dias, contado da publicação da Medida Provisória no Diário Oficial da União para emitir parecer único, manifestando-se sobre a matéria, em itens separados, quanto aos aspectos constitucional, inclusive sobre os pressupostos de relevância e urgência, de mérito, de adequação financeira e orçamentária e sobre o cumprimento da exigência prevista no § 1º do art. 2º. … Art. 6º A Câmara dos Deputados fará publicar em avulsos e no Diário da Câmara dos Deputados o parecer da Comissão Mista e, a seguir, dispensado o interstício de publicação, a Medida Provisória será examinada por aquela Casa, que, para concluir os seus trabalhos, terá até o 28º (vigésimo oitavo) dia de vigência da Medida Provisória, contado da sua publicação no Diário Oficial da União. § 1º Esgotado o prazo previsto no caput do art. 5º, o processo será encaminhado à Câmara dos Deputados, que passará a examinar a Medida Provisória. § 2º Na hipótese do § 1º, a Comissão Mista, se for o caso, proferirá, pelo Relator ou Relator Revisor designados, o parecer no plenário da Câmara dos Deputados, podendo estes, se necessário, solicitar para isso o prazo até a sessão ordinária seguinte”].
ADI 4029/DF, rel. Min. Luiz Fux, 7 e 8.3.2012. (ADI-4029)

Parecer prévio por comissão mista e tramitação de novas medidas provisórias – 2
Tratava-se, no caso, de ação direta ajuizada, pela Associação Nacional dos Servidores do Ibama – Asibama nacional, contra a Lei federal 11.516/2007 — originada da Medida Provisória 366/2007 —, que dispõe sobre a criação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio; altera diversos diplomas legais; revoga dispositivos; e dá outras providências. Em preliminar, assentou-se a legitimidade ativa ad causam da requerente e destacou-se, no ponto, a importância da participação da sociedade civil organizada em âmbito de controle abstrato de constitucionalidade, a caracterizar pluralização do debate. Em seguida, reafirmou-se a sindicabilidade jurisdicional, em hipóteses excepcionais, dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência necessários à edição de medidas provisórias. Asseverou-se que essa fiscalização deveria ser feita com parcimônia, haja vista a presença, consoante sublinhado pelo Min. Gilmar Mendes, de um elemento de política, a demandar verificação pelo próprio Poder Executivo. O Min. Ayres Britto salientou que um fato do mundo do ser, que legitimaria a edição da medida provisória, consubstanciaria urgência e relevância tais que o autor da norma, ao avaliar esse fato, não poderia aguardar o curso de um projeto de lei, mesmo classificado como urgente. Aduziu que, na situação em comento, esses requisitos estariam configurados, visto que, em matéria de meio ambiente, tenderia a concluir que tudo seria urgente e relevante pela qualificação dada pela Constituição.
ADI 4029/DF, rel. Min. Luiz Fux, 7 e 8.3.2012. (ADI-4029) 

Parecer prévio por comissão mista e tramitação de novas medidas provisórias – 3
A Min. Rosa Weber, por sua vez, não vislumbrou abuso na atuação do Presidente da República. A Min. Cármen Lúcia advertiu sobre a impossibilidade de substituição, na via judicial, do que designado como urgente pelo Chefe do Executivo. Também considerou que a busca da maior eficiência e eficácia na execução de ações de política nacional de unidades de conservação, proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento dessas enquadrar-se-ia na exigência constitucional. O Min. Ricardo Lewandowski assinalou que o STF deveria averiguar, cum grano salis, os requisitos legitimadores para a edição de medidas provisórias, porquanto diriam respeito à vontade política de caráter discricionário dos atos de governo. Na mesma linha, registrou que, no tocante ao meio ambiente, o tema seria sempre urgente. O Min. Marco Aurélio, consignou, outrossim, que os conceitos em tela possuiriam textura aberta e que, ante a degradação do meio ambiente, a disciplina de qualquer instrumento, visando a minimizá-la, freá-la, mostrar-se-ia relevante e urgente. O Min. Celso de Mello, de igual modo, ao enfatizar a exposição de motivos da norma, afirmou o atendimento dos pressupostos. De outro lado, os Ministros Luiz Fux, relator, e Cezar Peluso, Presidente, reputavam não atendido o requisito da urgência, pois as atribuições conferidas à autarquia recém-criada não teriam sido por ela imediatamente realizadas, mas sim pelo Ibama.
ADI 4029/DF, rel. Min. Luiz Fux, 7 e 8.3.2012. (ADI-4029) 

Parecer prévio por comissão mista e tramitação de novas medidas provisórias – 4
No que se refere à alegação de ofensa ao art. 62, § 9º, da CF, realçou-se que a comissão mista exigida pelo preceito fora constituída, entretanto, não houvera quórum para a votação, motivo pelo qual seu relator, nos termos da mencionada Resolução 1/2002, emitira parecer sobre a medida provisória diretamente ao plenário. Ressurtiu-se que o descumprimento desse dispositivo constitucional seria prática comum, a configurar, nos dizeres do Min. Gilmar Mendes, direito costumeiro inconstitucional. A Min. Rosa Weber ponderou que todo o regramento relativo às medidas provisórias, pela sua excepcionalidade, mereceria interpretação restritiva. Nesse mesmo diapasão, votaram os Ministros Ayres Britto e Cármen Lúcia, a qual aludiu que a espécie normativa em foco seria utilizada como expediente para a inclusão de matérias a ela estranhas. Acrescentou que, para a criação de autarquias, necessário lei específica, contudo, a transgressão ao art. 62, § 9º, da CF seria bastante para a declaração de inconstitucionalidade formal. O Min. Marco Aurélio dessumiu que o devido processo legislativo seria essencial à valia do ato, cujo defeito na tramitação contaminaria a lei de conversão.
ADI 4029/DF, rel. Min. Luiz Fux, 7 e 8.3.2012. (ADI-4029) 

Parecer prévio por comissão mista e tramitação de novas medidas provisórias – 5
Nesse contexto, o Min. Celso de Mello reputou inexistir possibilidade de substituição da vontade colegiada pela manifestação unipessoal de relator, normalmente vinculado à maioria dominante no parlamento, para que não houvesse o parecer da comissão mista. Mencionou que eventual obstrução por parte da minoria faria parte do processo democrático na formulação de leis e que a Constituição resolveria o impasse. Além disso, a competência do Presidente da República para editar medidas provisórias não seria afetada, dado que, diante da transitividade da norma, ela deixaria a esfera do Chefe do Executivo e passaria a se submeter ao controle parlamentar. Alfim, o artigo constitucional cuidaria de fase insuprimível do processo de conversão. O Min. Ricardo Lewandowski, a seu turno, explicitou que as medidas provisórias seriam instrumentos que o Poder Executivo teria, no mundo globalizado, para responder, com rapidez, aos desafios que surgiriam cotidianamente, em especial, em tempos de crise econômica. Ademais, observou que a resolução pretenderia evitar manobras que impedissem o exame das medidas provisórias em tempo hábil com o intuito de não perderem a eficácia, assim como envolveria matéria interna corporis. Arrematou inexistir óbice à fixação de prazo para o pronunciamento da comissão mista e acresceu que a interpretação restritiva conferida subtrairia do Presidente da República mecanismo para interferir na realidade social e econômica.
ADI 4029/DF, rel. Min. Luiz Fux, 7 e 8.3.2012. (ADI-4029) 

Parecer prévio por comissão mista e tramitação de novas medidas provisórias – 6
No que atine à não emissão de parecer pela comissão mista, ressaiu-se que seria temerário admitir que as leis derivadas de conversão de medida provisória em desrespeito ao disposto no art. 62, § 9º, da CF fossem expurgadas, com efeitos retroativos, do ordenamento jurídico. Em consequência, declarou-se a inconstitucionalidade da Lei 11.516/2007, sem pronúncia de nulidade, pelo prazo de 24 meses, a fim de garantir a continuidade da autarquia. Quanto à inconstitucionalidade material, o Min. Luiz Fux rechaçou a assertiva de que a criação do ICMBio enfraqueceria a proteção ao meio ambiente. Concluiu que não caberia a esta Corte discutir a implementação de políticas públicas, seja por não dispor de conhecimento necessário para o sucesso de um modelo de gestão ambiental, seja por não ser a sede idealizada pela Constituição para o debate em torno do assunto. Em suma, ao levar em consideração os fundamentos expostos, o Colegiado, por maioria, na assentada de 7.3.2012, julgou parcialmente procedente o pedido requerido na ação direta, com modulação da eficácia, contra os votos dos Ministros Ricardo Lewandowski, que o reputava improcedente, e Marco Aurélio, que o acolhia na íntegra.
ADI 4029/DF, rel. Min. Luiz Fux, 7 e 8.3.2012. (ADI-4029) 

Parecer prévio por comissão mista e tramitação de novas medidas provisórias – 7
Ocorre que, no dia seguinte, a Advocacia-Geral da União formulara questão de ordem no sentido de que o Supremo estabelecesse prazo de sorte a permitir que o Congresso Nacional adaptasse o processo legislativo de tramitação das medidas provisórias à nova decisão, haja vista o elevado número de medidas provisórias convertidas em lei. Acatou-se sugestão do relator segundo a qual a orientação fixada pelo Tribunal deveria ser aplicada, de imediato, às novas medidas provisórias, com ressalva das que já tramitaram e das que estariam em curso. Destacou-se despicienda a outorga do lapso solicitado pela AGU, pois esta Corte teria sinalizado, incidentalmente, a inconstitucionalidade dos preceitos da Resolução 1/2002, que autorizariam a atuação monocrática do relator da comissão mista. O Presidente acenou que, doravante, a Casa Legislativa teria liberdade para obedecer ao art. 62, § 9º, da CF, sem a observância daquele diploma, o qual não mais vigeria. Diante disso, o Min. Gilmar Mendes propugnou pela mudança da proclamação do resultado do julgamento, com a improcedência do pleito, uma vez que se estaria assentando a inconstitucionalidade a partir de momento futuro. A Min. Cármen Lúcia ressaltou que a solução proposta valeria para os Poderes Judiciário e Legislativo e que, dessa forma, manter-se-ia o ICMBio sem a necessidade da convalidação fixada na assentada anterior. Vencidos o Presidente e o Min. Marco Aurélio, que julgavam procedente a pretensão pelos motivos expostos.
ADI 4029/DF, rel. Min. Luiz Fux, 7 e 8.3.2012. (ADI-4029) 
Informativo STF nº657