IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - AÇÃO CIVIL - COMPETÊNCIA DO MAGISTRADO DE PRIMEIRO GRAU (TRANSCRIÇÕES)

RE 439723/SP*

RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO

EMENTA: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL. LITISCONSORTE PASSIVO QUE ERA, À ÉPOCA DA INSTAURAÇÃO DO PROCESSO JUDICIAL, JUIZ INTEGRANTE DE TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO. PRETENDIDO RECONHECIMENTO DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, POR EFEITO DO QUE DISPÕE O ART. 105, I, “a”, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, c/c A LEI Nº 10.628/2002. INADMISSIBILIDADE. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO, DA LEI Nº 10.628/2002 (ADI 2.797/DF). COMPETÊNCIA DE MAGISTRADO DE PRIMEIRO GRAU. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO EM PARTE E, NESSA PARTE, IMPROVIDO.

– Compete, ao magistrado de primeira instância, processar e julgar ação civil de improbidade administrativa, ainda que ajuizada contra autoridade pública que dispõe, nas infrações penais comuns, perante qualquer Tribunal judiciário, mesmo que se trate de Tribunal Superior da União ou que se cuide do próprio Supremo Tribunal Federal, de prerrogativa de foro “ratione muneris”. Doutrina. Precedentes.

DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão, que, confirmado pelo E. Superior Tribunal de Justiça, em sede de embargos de declaração (fls. 1.015/1.021), está assim ementado (fls. 993):

“PROCESSO CIVIL – RECLAMAÇÃO – INCIDENTE EM AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE – INCOMPETÊNCIA DO STJ.

1. A ação civil tramita no primeiro grau de jurisdição por força de decisão da Corte Especial.

2. Incidente de reclamação oriundo da ação civil, questionando a competência por força da Lei 10.628/02.

3. Questão competencial pendente de recurso no STF.

4. Agravo regimental improvido.”

(Rcl 1.428-AgR/SP, Rel. Min. ELIANA CALMON – grifei)

A parte ora recorrente, ao deduzir este apelo extremo, sustenta que o Tribunal “a quo” teria transgredido os preceitos inscritos no art. 5º, incisos XXXV, LIII, LIV e LV e no art. 105, I, “a” e “f”, da Constituição da República.

Sob tal perspectiva, revela-se absolutamente inviável o presente recurso extraordinário.

É que, com relação à alegada ofensa à norma inscrita no art. 5º, XXXV, da Constituição, torna-se evidente que, no caso ora em exame, foi assegurado, à parte ora recorrente, o direito de acesso à jurisdição estatal, não se podendo inferir, do insucesso processual que experimentou, o reconhecimento de que lhe teria sido denegada a concernente prestação jurisdicional.

Com efeito, não se negou, à parte recorrente, o direito à prestação jurisdicional do Estado. Este, bem ou mal, apreciou, por intermédio de órgãos judiciários competentes, o litígio que lhe foi submetido.

É preciso ter presente que a prestação jurisdicional, ainda que errônea, incompleta ou insatisfatória, não deixa de configurar-se como resposta efetiva do Estado-Juiz à invocação, pela parte interessada, da tutela jurisdicional do Poder Público, circunstância que afasta a alegada ofensa a quanto prescreve o art. 5º, XXXV, da Carta Política, consoante tem enfatizado o magistério jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (RTJ 132/455, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 141/980, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 120.933-AgR/RS, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – AI l25.492-AgR/SP, Rel. Min. CARLOS MADEIRA).

A prestação jurisdicional, que se revela contrária ao interesse de quem a postula, não se identifica, não se equipara, nem se confunde, para efeito de acesso à via recursal extraordinária, com a ausência de prestação jurisdicional.

Impende assinalar, ainda, a propósito da alegada violação ao art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição, que a orientação jurisprudencial desta Suprema Corte tem salientado, considerado o princípio do devido processo legal (neste compreendida a cláusula inerente à plenitude de defesa), que a suposta ofensa ao texto constitucional, caso existente, apresentar-se-ia por via reflexa, eis que a sua constatação reclamaria – para que se configurasse – a formulação de juízo prévio de legalidade, fundado na vulneração e infringência de dispositivos de ordem meramente legal.

Daí revelar-se inteiramente ajustável, ao caso ora em exame, o entendimento jurisprudencial desta Corte Suprema, no sentido de que “O devido processo legal – CF, art. 5º, LV – exerce-se de conformidade com a lei” (AI 192.995-AgR/PE, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei), razão pela qual a alegação de desrespeito à cláusula do devido processo legal, por traduzir transgressão “indireta, reflexa, dado que a ofensa direta seria a normas processuais” (AI 215.885-AgR/SP, Rel. Min. MOREIRA ALVES – AI 414.167/RS, Rel. Min. CEZAR PELUSO – RE 257.533-AgR/RS, Rel. Min. CARLOS VELLOSO), não autoriza o acesso à via recursal extraordinária:

“DUE PROCESS OF LAW E PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.

– A garantia do devido processo legal exerce-se em conformidade com o que dispõe a lei, de tal modo que eventual desvio do ato decisório configurará, quando muito, situação tipificadora de conflito de mera legalidade, apto a desautorizar a utilização do recurso extraordinário. Precedentes.”

(RTJ 189/336-337, Rel. Min. CELSO DE MELLO)

“– Alegação de ofensa ao devido processo legal: C.F., art. 5º, LV: se ofensa tivesse havido, seria ela indireta, reflexa, dado que a ofensa direta seria a normas processuais. E a ofensa a preceito constitucional que autoriza a admissão do recurso extraordinário é a ofensa direta, frontal.”

(AI 427.186-AgR/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei)

“Inviável o processamento do extraordinário para debater matéria infraconstitucional, sob o argumento de violação ao disposto nos incisos LIV e LV do artigo 5º da Constituição.

Agravo regimental improvido.”

(AI 447.774-AgR/CE, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei)

Nem se alegue, neste ponto, que a suposta transgressão ao ordenamento legal – derivada da interpretação que lhe deu o órgão judiciário “a quo” – teria importado em desrespeito ao princípio constitucional da legalidade.

Não se pode desconsiderar, quanto a tal postulado, a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal, cuja jurisprudência vem proclamando, a propósito desse tema, que o procedimento hermenêutico do Tribunal inferior – quando examina o quadro normativo positivado pelo Estado e dele extrai a interpretação dos diversos diplomas legais que o compõem, para, em razão da inteligência e do sentido exegético que lhes der, obter os elementos necessários à exata composição da lide – não transgride, diretamente, o princípio da legalidade (AI 161.396-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – AI 192.995-AgR/PE, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 307.711/PA, Rel. Min. CELSO DE MELLO).

É por essa razão – ausência de conflito imediato com o texto da Constituição – que a jurisprudência desta Corte vem enfatizando que “A boa ou má interpretação de norma infraconstitucional não enseja o recurso extraordinário, sob color de ofensa ao princípio da legalidade (CF, art. 5º, II)” (RTJ 144/962, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei):

“E é pacífica a jurisprudência do S.T.F., no sentido de não admitir, em R.E., alegação de ofensa indireta à Constituição Federal, por má interpretação de normas infraconstitucionais, como as trabalhistas e processuais (…).”

(AI 153.310-AgR/RS, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – grifei)

“A alegação de ofensa ao princípio da legalidade, inscrito no art. 5º, II, da Constituição da República, não autoriza, só por si, o acesso à via recursal extraordinária, pelo fato de tal alegação tornar indispensável, para efeito de sua constatação, o exame prévio do ordenamento positivo de caráter infraconstitucional, dando ensejo, em tal situação, à possibilidade de reconhecimento de hipótese de mera transgressão indireta ao texto da Carta Política. Precedentes.”

(RTJ 189/336-337, Rel. Min. CELSO DE MELLO)

Não foi por outro motivo que o eminente Ministro MOREIRA ALVES, Relator, ao apreciar o tema pertinente ao postulado da legalidade, em conexão com o emprego do recurso extraordinário, assim se pronunciou:

“A alegação de ofensa ao artigo 5º, II, da Constituição, por implicar o exame prévio da legislação infraconstitucional, é alegação de infringência indireta ou reflexa à Carta Magna, não dando margem, assim, ao cabimento do recurso extraordinário.”

(AI 339.607/MG, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)

Cumpre acentuar, neste ponto, que essa orientação acha-se presentemente sumulada por esta Corte, como resulta claro da Súmula 636 do Supremo Tribunal Federal, cuja formulação possui o seguinte conteúdo:

“Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida.” (grifei)

De outro lado, e no que se refere à alegação de que “(…) o Juízo Federal da 12ª Vara Federal da Subseção Judiciária de São Paulo é absolutamente incompetente para processar e julgar as ações de improbidade, ajuizadas pelo Ministério Público Federal, que tenham como réus Juízes de Tribunal Regional do Trabalho (…)” (fls. 1.048 – grifei), cabe assinalar que o presente recurso extraordinário – examinada a pretensão recursal sob tal perspectiva – revela-se processualmente inviável, eis que se insurge contra acórdão que decidiu a causa em estrita conformidade com a orientação jurisprudencial que o Supremo Tribunal Federal firmou na matéria em análise.

Com efeito, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 2.797/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002, que acresceu, ao art. 84 do CPP, os respectivos §§ 1º e 2º, cujo teor dá suporte à pretensão recursal ora deduzida nesta sede de apelo extremo.

O julgamento plenário em questão, ao reconhecer a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002, que foi analisada na perspectiva das atribuições jurisdicionais que a própria Constituição da República deferiu a esta Suprema Corte (e, também, ao STJ), teve em consideração, para esse efeito, a circunstância de que a competência originária do Supremo Tribunal Federal – precisamente por revestir-se de extração constitucional (à semelhança do que sucede com a competência originária do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais) – submete-se, por isso mesmo, a regime de direito estrito (RTJ 43/129 – RTJ 44/563 – RTJ 50/72 – RTJ 53/766 – RTJ 94/471 – RTJ 121/17 – RTJ 141/344 – RTJ 159/28 – RTJ 171/101-102, v.g.), não podendo, desse modo, ser ampliada nem restringida por legislação meramente comum (ordinária ou complementar), sob pena de frontal desrespeito ao texto da Lei Fundamental da República.

É importante rememorar, neste ponto, que o Supremo Tribunal Federal, há 114 anos, em decisão proferida em 17 de agosto de 1895 (Acórdão n. 5, Rel. Min. JOSÉ HYGINO), já advertia, no final do século XIX, não ser lícito ao Congresso Nacional, mediante atividade legislativa comum, ampliar, suprimir ou reduzir a esfera de competência da Corte Suprema, pelo fato de tal complexo de atribuições jurisdicionais, tal como hoje ocorre com o Superior Tribunal de Justiça, derivar, de modo imediato, do próprio texto constitucional, proclamando, então, naquele julgamento, a impossibilidade de tais modificações por via meramente legislativa, “por não poder qualquer lei ordinária aumentar nem diminuir as atribuições do Tribunal (…)” (“Jurisprudência/STF”, p. 100/101, item n. 89, 1897, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional – grifei).

Essa mesma orientação tem o beneplácito de autorizado magistério doutrinário (ALEXANDRE DE MORAES, “Constituição do Brasil Interpretada”, p. 2.681/2.683, item n. 17.3, 2ª ed., 2003, Atlas – RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO, “Ação Popular”, p. 120/130, 1994, RT – HUGO NIGRO MAZZILLI, “O Inquérito Civil”, p. 83/84, 1999, Saraiva – MARCELO FIGUEIREDO, “Probidade Administrativa”, p. 91, 3ª ed., 1998, Malheiros – WALLACE PAIVA MARTINS JÚNIOR, “Probidade Administrativa”, p. 318/321, item n. 71, 2001, Saraiva – MARINO PAZZAGLINI FILHO, “Lei de Improbidade Administrativa Comentada”, p. 173/175, item n. 3.5, 2002, Atlas – JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 558, item n. 7, 23ª ed., 2004, Malheiros – MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. 2, p. 117, 1992, Saraiva – SÉRGIO MONTEIRO MEDEIROS, “Lei de Improbidade Administrativa”, p. 176/177, 1ª ed., 2003, Juarez de Oliveira – FRANCISCO RODRIGUES DA SILVA, “Foro Privilegiado para Julgamento de Atos de Improbidade Administrativa, Seu Casuísmo e Atecnias Flagrantes”, “in” Jornal Trabalhista, JTb Consulex, p. 11/12, XX/963, v.g.), cujas lições, a propósito da Lei nº 10.628/2002 (expressamente invocada como fundamento da postulação recursal ora em exame), ressaltam-lhe a inconstitucionalidade, pelo fato – juridicamente relevante – de falecer, ao Congresso Nacional, o poder de, mediante simples lei ordinária, modificar, sob qualquer aspecto, o rol de atribuições jurisdicionais originárias do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais.

Cumpre enfatizar, neste ponto, que o Supremo Tribunal Federal, no referido julgamento plenário da ADI 2.797/DF, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002, na parte em que esta introduziu o § 2º no art. 84 do CPP, explicitou que, tratando-se de ação civil por improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), mostra-se irrelevante, para efeito de definição da competência originária dos Tribunais, que se cuide de ocupante de cargo público ou de titular de mandato eletivo ainda no exercício das respectivas funções, pois, em processos dessa natureza, a ação civil deverá ser ajuizada perante magistrado de primeiro grau.

Cabe assinalar, por outro lado, que esta Suprema Corte, em tal julgamento, reconheceu a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002 também no ponto em que esse diploma legislativo atribuía prerrogativa de foro a ex-ocupantes de cargos públicos e a ex-titulares de mandatos eletivos, sendo indiferente, para esse efeito, que, contra eles, houvesse sido instaurado ou estivesse em curso, quer processo penal de índole condenatória, quer processo resultante do ajuizamento de ação civil por improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92).

Ao assim decidir, o Supremo Tribunal Federal, relembrando antiga lição ministrada por JOÃO BARBALHO (“Constituição Federal Brasileira”, p. 303/304, edição fac-similar, 1992, Brasília), advertiu que a outorga desse tratamento seletivo a determinados cidadãos que não mais se acham no desempenho da função pública – cujo exercício lhes assegurava a prerrogativa de foro “ratione muneris” – ofende o princípio republicano, que traduz postulado essencial e inerente à organização político-constitucional brasileira.

Nada pode autorizar o desequilíbrio entre os cidadãos da República. Isso significa, na perspectiva da controvérsia suscitada pela Lei nº 10.628/2002, que as atribuições constitucionais dos Tribunais devem merecer interpretação que impeça a indevida expansão, por efeito de imprópria atividade legislativa comum, de sua competência originária, para que não se transgrida, com a (inadmissível) concessão de prerrogativa de foro a ex-ocupantes de cargos públicos ou a ex-titulares de mandatos eletivos, um valor fundamental à própria configuração da idéia republicana, que se orienta pelo vetor axiológico da igualdade, viabilizando-se, desse modo, em relação a quem não mais detém certas titularidades funcionais no aparelho de Estado, a aplicação ordinária do postulado do juiz natural, cuja importância tem sido enfatizada, em sucessivas decisões, por esta Corte Suprema (RTJ 149/962-963 – RTJ 160/1056-1058 – RTJ 169/557 – RTJ 179/378-379, v.g.).

Vê-se, portanto, como anteriormente assinalado, que o acórdão impugnado nesta sede recursal extraordinária ajusta-se, nesse específico ponto, à orientação jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou no exame da matéria ora em análise.

Sendo assim, em face das razões expostas, e considerando, sobretudo, o julgamento plenário da ADI 2.797/DF, conheço, em parte, do presente recurso extraordinário, para, nessa parte, negar-lhe provimento.

Publique-se.

Brasília, 24 de novembro de 2009.

Ministro CELSO DE MELLO

Relator

Informativo STF nº572